ฝ่ายนิติการ มหาวิทยาลัยทักษิณ
 
จดหมายข่าวน่ารู้
เริ่มแสดง :: 12 ก.ย.61 ถึงวันที่ 9 ม.ค.64
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
หัวข้อข่าว : ฉบับที่ 2 ประจำเดือน กันยายน 2561
 
     

กฎหมายน่ารู้กับฝ่ายนิติการ

จดหมายข่าวฉบับที่2 ประจำเดือน กันยายน 2561

 
เขตอำนาจศาลกับกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างพนักงานมหาวิทยาลัยของรัฐ
 

ในอดีตบุคลากรที่ปฏิบัติหน้าที่ราชการในสถาบันอุดมศึกษา (มหาวิทยาลัย)  มีสถานะเป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา ซึ่งต่อมาเกิดวิกฤตเศรษฐกิจใน ปี พ.ศ. 2540 รัฐบาลมีนโยบายหลายอย่างในการแก้ปัญหา หนึ่งในนั้นคือการลดอัตรากำลังข้าราชการลง เพื่อลดรายจ่ายภาครัฐในระยะยาว คณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติเมื่อ พ.ศ.2542 ให้จัดจ้างพนักงานทดแทนอัตราข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย เพื่อรองรับการออกนอกระบบ (มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ) ในปี พ.ศ. 2545 โดยให้ได้รับเงินเดือนในอัตราที่มากกว่าฐานเงินเดือนของข้าราชการคือ เพิ่มขึ้น 1.7 เท่า สำหรับพนักงานมหาวิทยาลัย สายวิชาการ สาย ก. และเพิ่มขึ้น 1.5 เท่า สำหรับพนักงานมหาวิทยาลัยสายสนับสนุน สาย ข. และ สาย ค. นั่นเป็นจุดกำเนิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐประเภทใหม่ในวงการอุดมศึกษาขึ้นมา เรียกว่า “พนักงานมหาวิทยาลัย”

พนักงานมหาวิทยาลัยเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐประเภทหนึ่งที่เกิดจากสัญญาจ้างของมหาวิทยาลัยของรัฐ(ทั้งมหาวิทยาลัยที่เป็นส่วนราชการและมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ) จะแตกต่างกับเจ้าหน้าที่ของรัฐประเภทข้าราชการซึ่งไม่ว่าจะเป็นข้าราชการพลเรือนหรือข้าราชการทหาร เมื่อสอบคัดเลือกได้จะได้รับการบรรจุแต่งตั้งเป็นข้าราชการตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารงานบุคคลของข้าราชการประเภทนั้นๆ เช่น ข้าราชการพลเรือนได้รับการบรรจุแต่งตั้งตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 การบริหารงานบุคคลและสวัสดิการข้าราชการผูกพันตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ข้าราชการดูเหมือนมีความมั่นคงมากกว่าพนักงานมหาวิทยาลัย เนื่องจากการบริหารงานบุคคลผูกพันภายใต้กฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ไม่มีสัญญาจ้างบรรจุแต่งตั้งแล้วอยู่จนเกษียณอายุราชการ แต่พนักงานมหาวิทยาลัยผูกพันกับมหาวิทยาลัยแต่ละแห่งโดยสัญญาจ้าง ดังนั้น การบริหารงานบุคคล สวัสดิการ จึงขึ้นอยู่กับเงื่อนไขของสัญญาจ้าง แต่ละมหาวิทยาลัยซึ่งแตกต่างกัน หากกรณีมีข้อพิพาทเกิดขึ้นระหว่างอายุสัญญาจ้างพนักงานมหาวิทยาลัย เช่น คำสั่งไม่เลื่อนขั้นเงินเดือน, คำสั่งเลื่อนขั้นเงินเดือนแล้วไม่พอใจ, คำสั่งลงโทษทางวินัย, ฟ้องให้ชำระค่าปรับจากการผิดสัญญาลาศึกษาต่อ  รวมทั้งคำสั่งไม่ต่อสัญญาจ้างแม้สัญญาจ้างเดิมสิ้นสุดลงไปแล้ว เนื่องจากการต่อหรือไม่ต่อสัญญาจ้างเป็นผลผูกพันจากข้อสัญญาจ้างเดิม เป็นต้น ผู้ที่ได้รับความเดือนร้อนเสียหายคือคู่สัญญา ไม่ว่าจะเป็นพนักงานมหาวิทยาลัยหรือมหาวิทยาลัยจะนำคดีไปฟ้องร้องที่ศาลใด??

ในอดีตนั้นหากมีข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทุกประเภท การฟ้องร้องคดีและอำนาจการพิจารณาพิพากษาเป็นคดีแพ่งขึ้นกับศาลยุติธรรม ภายหลังได้มีการจัดตั้งศาลปกครองและประกาศใช้พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 เกิดสัญญาอีกประเภทหนึ่งเรียกว่า ”สัญญาทางปกครอง” หากมีข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน การพิจารณาเรื่องเขตอำนาจของศาลปกครองในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองจำต้องพิจารณาจากคำนิยาม ”สัญญาทางปกครอง” ตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ซึ่งบัญญัติว่า “สัญญาทางปกครอง” หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ นอกจากนั้น ยังจำเป็นต้องพิจารณาประกอบกับมติที่ประชุมใหญ่ในศาลปกครองสูงสุด ครั้งที่ 6/2544 ซึ่งวางหลักไว้ว่า “สัญญาใดจะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. 2542 ได้นั้น ประการแรกคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองคือการบริการสาธารณะบรรลุผล ดังนั้นหากสัญญาใดเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคและมิได้มีลักษณะเช่นที่กล่าวมาข้างต้น สัญญานั้นย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง” จากบทนิยามและมติที่ประชุมใหญ่ข้างต้น มีประเด็นต้องพิจารณาเกี่ยวกับองค์ประกอบของสัญญาทางปกครอง ดังนี้

                  ประการแรก คู่สัญญา ในสัญญาทางปกครองอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐโดยมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้ให้ความหมายของ “หน่วยงานทางปกครอง” ว่า  หมายความว่า “กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ และให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง”

                  สำหรับความหมาย  “บุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ” พระราชบัญญัติดังกล่าวไม่ได้กำหนดนิยามไว้แต่ปรากฎในคำวินิจฉัยของศาลปกครองว่าเป็นผู้ที่มีฐานะเป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” ทั้งนี้บทบัญญัติในมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันได้ให้ความหมายของ “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” หมายความว่า

(1) ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง คณะบุคคล หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง

(2) คณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาท คณะกรรมการหรือบุคคลซึ่งมีกฎหมายให้อำนาจในการออก

กฎ คำสั่ง หรือมติใด ๆ ที่มีผลกระทบต่อบุคคล และ

(3) บุคคลที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าของรัฐ

ตาม (1) หรือ (2) และ

                   ประการที่สอง ลักษณะของสัญญา นอกจากจะพิจารณาว่าต้องมีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐแล้วยังต้องพิจารณาถึงลักษณะของสัญญาด้วยว่ามีวัตถุประสงค์เป็นไปตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 และตามมติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดครั้งที่ 6/2544 เมื่อวันที่ 10 ตุลาคม 2544 หรือไม่ ซึ่งวัตถุประสงค์ที่จะเป็นสัญญาทางปกครองมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงปกครองได้นั้นต้องมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและพิจารณาจากการที่ทีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพ โดยมีลักษณะเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองคือการบริการสาธารณะบรรลุผล ดังนั้นหากสัญญาใดเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยใจสมัคร บนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคและมิได้มีลักษณะเช่นที่กล่าวมาข้างต้น สัญญานั้นย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง นอกจากแนวทางการพิจารณาความเป็นสัญญาทางปกครองดังที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว ต่อมาได้มีคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลและคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดวางแนวทางในการวินิจฉัยความเป็นสัญญาทางปกครองเพิ่มเติมออกไปอีกโดยพิจารณาจากวัตถุประสงค์ของสัญญาพิพาทว่าเป็นสัญญาที่มีวัตถุประสงค์แห่งสัญญาเพื่อจัดให้มีเครื่องมือสำคัญจำเป็นซึ่งมีไว้เพื่อดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะให้บรรลุผลหรือไม่ด้วย

- สัญญาที่มีคำวินิจฉัยว่าเป็นสัญญาทางปกครอง

         -  สัญญาที่วินิจฉัยว่าเป็นสัญญาสัมปทาน เช่น สัญญาเข้าร่วมงานและดําเนินการ สถานีวิทยุโทรทัศน์ระบบยูเอช เอฟ ระหว่างสํานักงานปลัดสํานักนายกรัฐมนตรีกับบริษัท ไอทีวีจํากัด (มหาชน) (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่390/2547)

           - สัญญาที่วินิจฉัยว่าเป็นสัญญาให้จัดทำบริการสาธารณะเช่น สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารอํานวยการและอาคารฝึกงาน ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียนจังหวัดนราธิวาส ระหว่างกรมการศึกษานอกโรงเรียนกับเอกชนผู้รับจ้าง (คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ 45/2547)

           - สัญญาที่วินิจฉัยว่าเป็นสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค เช่นสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารศูนย์ปฏิบัติการวิทยาศาสตร์ระหว่างมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์เอกชนผู้รับจ้าง (คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ 18/2545)

           - สัญญาแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ  เช่นสัญญาที่อธิบดีกรมที่ดินอนุญาตให้เอกชนประกอบกิจการขุดดินลูกรังในที่ดินของรับซึ่งอยู่ในเขตองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามมาตรา 9 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 588/2548)

             - สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง เช่นสัญญาของข้าราชการที่ลาศึกษาต่อหรืออบรมในประเทศระหว่างข้าราชการผู้ลาศึกษาต่อ (ผู้ฟ้องคดี) กับกรุงเทพมหานคร (ผู้ถูกฟ้องคดี) (คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ 18/2545)

             - สัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองคือการบริการสาธารณะบรรลุผลเช่นสัญญาการเป็นนักเรียนดุริยางค์ทหารบก ซึ่งมีข้อกำหนดว่าเมื่อสำเร็จการศึกษาจะต้องเข้ารับราชการในตำแหน่งหน้าที่ตามที่ทางราชการกำหนดไม่น้อยกว่าสองเท่าของเวลาที่ผู้ศึกษาได้รับการศึกษาซึ่งข้อกำหนดดังกล่าวมีลักษณะพิเศษถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ(คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 551/2549)

                 สัญญาที่วินิจฉัยว่าไม่ใช่สัญญาทางปกครอง

               -  การทวงถามให้ชำระหนี้ค่ากระแสไฟฟ้าระหว่างการไฟฟ้านครหลวงซึ่งผู้ให้บริการกับผู้รับบริการเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา 9   วรรคหนึ่ง (4) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 246/2546)

               - สัญญาจ้างซ่อมรถยนต์ระหว่างเทศบาลกับเอกชนผู้รับจ้าง แม้นายกเทศมนตรีซึ่งเป็นคู่สัญญาผู้ว่าจ้างจะมีฐานะเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐก็ตาม แต่การไม่ชำระค่าซ่อมรถตามสัญญาเป็นความรับผิดตามสัญญาจ้างทำของมาตรา 587 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งต้องบังคับตามสิทธิและหน้าที่ของคู่สัญญาตามประมวลกฎหมายดังกล่าว ไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4 ) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. 2542 คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 73/2547)

ดังนั้นสัญญาจ้างพนักงานมหาวิทยาลัยจะเป็นสัญญาประเภทใดอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครองนั้น จึงขึ้นอยู่กับหลักเกณฑ์ สองประการข้างต้นประการแรกคือคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ เมื่อพิจารณาจากสัญญาจ้างพนักงานมหาวิทยาลัยคู่สัญญาเป็นมหาวิทยาลัยของรัฐ เช่นสัญญาจ้างพนักงานมหาวิทยาลัยทักษิณ คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นมหาวิทยาลัยทักษิณซึ่งเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐซึ่งมีฐานะเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยทักษิณพ.ศ. 2551จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ.2542และลักษณะของสัญญาจ้างเป็นลักษณะนิยาม “สัญญาทางปกครอง” ตามาตรา 3แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันประกอบกับมติที่ประชุมใหญ่ที่กล่าวไว้ข้างต้นหรือไม่นั้น

คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ 29/2549 วินิจฉัยว่า

“สัญญาที่จําเลย ซึ่งเป็นสถานศึกษาของรัฐว่าจ้างโจทก์ให้ปฏิบัติหน้าที่ในฐานะพนักงานมหาวิทยาลัยตําแหน่งเจ้าหน้าที่บริหารงานทั่วไป เป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและมีวัตถุประสงค์แห่งสัญญาเป็นการให้โจทก์เข้าร่วมจัดทําบริการสาธารณะด้านการศึกษา ตามอํานาจหน้าที่ของจําเลย ความสัมพันธ์ระหว่างโจทก์และจําเลยจึงเป็นความสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชนเพื่อให้บริการสาธารณะบรรลุผล ไม่ใช่ความสัมพันธ์ระหว่างนายจ้างกับลูกจ้างตามกฎหมายเอกชน สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542        ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ.2542

ดังนั้นสัญญาจ้างพนักงานมหาวิทยาลัยของรัฐไม่ว่าจะเป็นสัญญาจ้างอาจารย์หรือสัญญาจ้างเจ้าหน้าที่เป็นสัญญาทางปกครองอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองตามมาตรา วรรคหนึ่ง (4) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542  ดังนั้นหากมีข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างพนักงานมหาวิทยาลัยต้องฟ้องร้องต่อศาลปกครองที่มีเขตอำนาจและการพิจารณาพิพากษาใช้ระบบไต่สวน ภายใต้หลักเกณฑ์ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ประกอบด้วยระเบียบที่ประชุมใหญ่ตุลาการแห่งศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง    พ.ศ.2543