ฝ่ายนิติการ มหาวิทยาลัยทักษิณ
 
จดหมายข่าวน่ารู้
เริ่มแสดง :: 9 พ.ย.61 ถึงวันที่ 9 ม.ค.64
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
หัวข้อข่าว : ฉบับที่ 4 ประจำเดือนพฤศจิกายน 2561 : สัญญาให้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาอยู่ในเขตอำนาจของศาลใด
 
     

จดหมายข่าว ฝ่ายนิติการ

ฉบับที่ ๔ ประจำเดือน พฤศจิกายน ๒๕๖๑

กฎหมายน่ารู้ : สัญญาให้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาอยู่ในเขตอำนาจของศาลใด

                  กองทุนให้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษามีวัตถุประสงค์ในการสนับสนุนและส่งเสริมการศึกษา ด้วยการให้เงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาให้แก่นักเรียนหรือนักศึกษาที่ขาดแคลนทุนทรัพย์โดยมีเงื่อนไขว่า เมื่อผู้กู้ยืมสำเร็จการศึกษาหรือเลิกการศึกษาเป็นเวลาสองปีผู้กู้ยืมเงินมีหน้าที่ต้องชำระเงินกู้ยืมคืน ให้กับกองทุนโดยปัจจุบันมีผู้กู้ยืมเงินกับกองทุนให้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษา เพื่อใช้ในการศึกษาเป็นจำนวนมาก  แต่ปรากฏว่าผู้กู้ผิดนัดชำระหนี้เป็นจำนวนถึง ๒.๑ ล้านคน คิดเป็นหนี้ที่กองทุนยังไม่ได้รับชำระหนี้(หนี้เสีย) เป็นเงิน ๗๐,๐๐๐ ล้านบาทจากประเด็นปัญหาดังกล่าว กองทุนให้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษา มีความจำเป็น ต้องฟ้องบังคับคดีแก่ผู้กู้ยืมเงิน มีประเด็นปัญหาว่าการฟ้องบังคดีกรณีสัญญากู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาต้องฟ้องที่ศาลใดการฟ้องร้องบังคับคดีในเขตอำนาจศาลใดต้องแบ่งแยกระหว่าง สัญญาทางแพ่งกับสัญญาทางปกครองออกจากกัน เพราะหากข้อพิพาทที่เป็นเหตุให้ต้องนำคดีมาสู่ศาลเป็นข้อพิพาทที่เกิดจากสัญญาทางปกแพ่ง ศาลที่มีเขตอำนาจเหนือคดีคือ ศาลยุติธรรม หากข้อพิพาทที่เป็นเหตุให้ต้องนำคดี มาสู่ศาลเป็นข้อพิพาทที่เกิดจากสัญญาทางปกครอง ศาลที่มีเขตอำนาจเหนือคดีคือ ศาลปกครองโดยความหมายของสัญญาทางปกครองปกครองเป็นไปตามนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่บัญญัติว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรับ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ

                  ๑.คู่สัญญาทางปกครองมีความหมายดังนี้

                  สัญญาทางปกครองต้องเป็นกรณีที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ กำหนดให้หน่วยงานทางปกครองหมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่น  และมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ หรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐและให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมาย ให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครองเช่น มหาวิทยาลัยทักษิณเป็นมหาวิทยาลัย ในกำกับของรัฐที่รัฐมอบอำนาจทางปกครองให้จัดทำบริการสาธารณะทางด้านการศึกษาจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง

                 ๒. ประเภทของสัญญาทางปกครองสามารถแบ่งเกณฑ์ได้ดังนี้

                 ๒.๑ สัญญาสัมปทาน หมายถึง สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองอนุญาตให้เอกชนลงทุนในกิจการทางด้านสาธารณูปโภคอย่างใดอย่างหนึ่งด้วยค่าใช้จ่ายตนเองและให้เอกชนคู่สัญญามีสิทธิเรียกเก็บค่าบริการจากประชาชนที่มาใช้บริการนั้นตอบแทน เช่น สัญญาที่กรมทางหลวงให้บริษัทเอกชน ได้รับสัมปทานทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๑ โดยให้บริษัทดังกล่าวมีสิทธิและหน้าที่จะลงทุน ออกแบบประกอบการตลอดจนบำรุงรักษาทางหลวงที่ตนได้รับสัมปทาน จึงเป็นสัญญาทางปกครอง

                 ๒.๒ สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หมายถึง สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้เอกชนเข้าทำภารกิจที่โดยปกติแล้วอยู่ในอำนาจหน้าที่ของตนโดยตรงและมีลักษณะเป็นการบริการสาธารณะ เช่น สัญญาที่มหาวิทยาลัยของรัฐจ้างบุคคลเป็นพนักงานมหาวิทยาลัยในตำแหน่งอาจารย์ เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะจึงเป็นสัญญาทางปกครอง

                ๒.๓ สัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หมายถึง สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองว่าจ้างให้เอกชนจัดให้มีหรือก่อสร้างถาวรวัตถุที่ประชาชนทั่วไปสามารถเข้าใช้ประโยชน์ได้โดยตรงหรือเป็นสิ่งที่จำเป็นต่อชีวิตประชาชน เช่น สัญญาที่มหาวิทยาลัยของรัฐจ้างให้เอกชนก่อสร้างอาคารเรียนรวมของมหาวิทยาลัย การก่อสร้างอาคารเรียนเป็นเครื่องมือสำคัญที่ใช้ในการดำเนินกิจการปกครองหรือบริการสาธารณะทางด้านการศึกษาตามอำนาจหน้าที่ เป็นสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค จึงเป็นสัญญาทางปกครอง

              2.4 สัญญาที่ให้แสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หมายถึง สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองอนุญาตให้เอกชนแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติโดยเอกชนยินยอมจ่ายค่าตอบแทนแก่รัฐ เช่นสัญญาสัมปทานที่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอนุญาตให้เอกชนทำป่าชายเลน

              2.5  นอกจากนี้ที่ประชุมใหญ่ตุลาการศาลปกครองสูงสุด ครั้งที่ ๖/๒๕๕๔  ได้หมายความรวมถึง สัญญาทางปกครองอีก 2 ประเภทกล่าวคือ สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคล ซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญา ซึ่งมีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งก็คือการบริการสาธาณะบรรลุผล ดังนั้น หากสัญญาใดเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคแห่งการแสดงเจตนา และมิได้มีลักษณะเช่นที่กล่าวมาแล้วข้างต้น สัญญานั้นย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง

               ๒.๕.๑ สัญญาให้เอกชนเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง เช่น มหาวิทยาลัยของรัฐทำสัญญาจ้าง อาจารย์ ทำการสอนหนังสือ อันมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้เข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงกับมหาวิทยาลัยของรัฐเพื่อให้การดำเนินกิจการด้านการศึกษาบรรลุผล จึงเป็นสัญญาทางปกครอง

                ๒.๕.๒  สัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญา ซึ่งมีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิของรัฐ เป็นสัญญา  ทางปกครองที่ให้เอกสิทธิ์แก่คู่สัญญาที่เป็นฝ่ายปกครองอย่างมาก เช่น กำหนดให้คู่สัญญาหน่วยงานทางปกครองสามาถบอกเลิกสัญญาฝ่ายเดียวได้ หรือกำหนดให้อำนาจหน่วยงานทางปกครองในการสั่งให้ผู้รับจ้างทำงานเพิ่มเติมพิเศษได้แม้จะมิได้ระบุไว้ในสัญญา สัญญาลาศึกษาต่อ ระหว่างมหาวิทยาลัยของรัฐกับอาจารย์ มหาวิทยาลัยของรัฐเป็นผู้กำหนดข้อสัญญา โดยผู้ทำสัญญามิได้มีส่วนร่วมในการกำหนดด้วย สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองที่ให้เอกสิทธิ์แก่คู่สัญญา จึงเป็นสัญญาทางปกครอง

               เมื่อทราบความหมายของสัญญาทางปกครองแล้ว  ปัญหาว่าสัญญากู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาอยู่ในเขตอำนาจของศาลใดนั้นเห็นได้ว่า   กองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาเป็นหน่วยงานของรัฐจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง กรณีสัญญากู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาที่กองทุนกู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาทำกับผู้กู้ยืมนั้น  วัตถุประสงค์ ของสัญญากู้ยืมเงินกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาเป็นเรื่องที่รัฐมีนโยบายทางด้านการศึกษาเพื่อให้ผู้ขาดแคลนทุนทรัพย์กู้ยืมและเมื่อสำเร็จการศึกษาแล้วผู้กู้ยืมมีหน้าที่ต้องชดใช้เงินกู้ยืมให้กับกองทุนพร้อมดอกเบี้ยตามที่กำหนด สัญญาให้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง  และมิใช้สัญญาที่กองทุนให้กู้ยืมเงินมอบให้ผู้กู้เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมบริการสาธารณะกับเงินกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา แม้กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษามีอำนาจหน้าที่ที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาโดยเฉพาะที่เกี่ยวกับการชำระหนี้และการนำเงินส่งกองทุน เพื่อให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ของกฎหมายก็ตาม แต่มูลพิพาทคดีนี้ก็เป็นการบังคับชำระหนี้ตามข้อตกลง ในสัญญากู้ยืมเงินซึ่งเป็นสัญญาทางแพ่ง มิได้เกี่ยวกับการใช้อำนาจปกครองตามกฎหมายดังกล่าว  ข้อพิพาทระหว่างกองทุนให้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษากับผู้กู้ยืมเงินจึงเป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม

            สรุป    สัญญาให้กู้ยืมเงินกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาเป็นสัญญาทางแพ่ง  แม้จะมีคู่สัญญา เป็นหน่วยการทางปกครองฝ่ายหนึ่ง คือกองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาก็ตาม แต่หากพิจารณาในทางเนื้อหา ผู้กู้ยืมไม่ได้นำเงินกู้ยืมไปใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะร่วมกับหน่วยงานทางปกครอง  ทั้งลักษณะ ของสัญญากู้ยืมเงินนั้นการทำสัญญากองทุนให้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษา มุ่งผูกพันตนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคในการแสดงเจตนา  กรณีดังกล่าวแตกต่าง กับสัญญารับทุนการศึกษาเนื่องจากสัญญา  มีเงื่อนไขให้ผู้รับทุนต้องกลับมารับราชการหรือทำงานในหน่วยงานของรัฐตามระยะเวลาที่กำหนดเป็นสัญญาทางปกครอง เพราะเป็นสัญญาที่มีวัตถุประสงค์ให้ผู้รับทุนนำความรู้ที่ได้รับกลับมาไปใช้พัฒนาการจัดทำบริการสาธารณะด้านต่างๆอันเป็นการเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับหน่วยงานของรัฐถือเป็นสัญญาทางปกครอง

                                                                             ภัทรพงศ์ สุทธิรักษ์

                                                                                     นิติกร